地方政府隐性债务的类型汇总及化解路径建议

地方政府隐性债务的类型汇总及化解路径建议

财政部发布《2022年中国财政政策执行情况报告》，明确2023年要遏制地方政府隐性债务，稳妥化解存量，坚决制止违法违规举债行为，加强对融资平台公司的综合治理，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

地方政府隐性债务如何识别，有哪些类型，有何特征？

01

政府部门直接向企业借款

政府部门直接向企业(以平台公司居多)借款并承诺偿还，是最直接的违规举债，虽然说起来可笑，但在现实中这种情况非常多见，在主管部门发布的违规举债相关信息案例中，可能也是为数最多的一种情形。

02

最著名的违规模式——BT

在公开被列为违规的模式当中，BT模式(建设—移交)最著名的，没有之一。对于BT的禁令见于《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号，失效)，“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”，463文件虽然已经失效了，但是对于BT的禁令并没有失效，一直在严格执行着。

但是，对于BT的具体组成要素——“逐年”、“回购”等等——的定义，业界一直存在不小的争议，这种争议，直到《政府投资条例》颁布实施之后，也没有一刻的停止。以至于，我们在公开信息中仅看到了一例BT违规案例，因为案例中签署了回购合同。

03

五年前叫停的土地储备贷款

土地储备贷款是金融机构向土地储备机构实施的土地储备业务发放的贷款。土地储备贷款，曾经是最规范的政府融资项目方式，要求很具体很全面：财政稳健、政策支持、收益稳定、自有达标等等。土地储备贷款的缺欠，是往往存在抵质押物方面的不足。在初始项目还款来源出现问题的情况下，无论是储备土地证抵押还是土地未来收入质押，在执行方面都存在一些障碍。

财综[2016]4号文规定，自2016年1月1日起，各地(土地储备机构)不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；财金[2016]91号文的“五不准”规定：PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；……资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。从而，完全叫停了土储及非土储单位的土地储备贷款。 

04

“一二级联动”属于违规行为

一二级联动的收益分成模式，是很早就被列入违规的土地出让的做法。财综[2016]4号文也有明确规定：“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。同时，将土地出让收入分成款项用于偿还先期一级开发投入，也属于违规举债的行为。此外，采取捆绑、非正常条件限制等，操控招拍挂过程实现低价获取土地的方式，也属于严重的违规行为。

05

拨改租及其类似方式

采取抵押或融资租赁等方式，例如拨改租等模式，将不能或不宜变现的公益性资产(包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等)抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。

近期，又有一种“有绩效考核的拨改租”模式被发明出来，同样也属于违规举债模式。对于无收益公益性资产的注资、交易、抵押、租赁以取得融资的行为，本身就属于违规行为。

以此为媒介进行融资，固化地方财政的支出责任，无论是否绩效考核，均属于违规举债行为。

06

“招商融资”弊端多多

近两年来，一种“通过招商引资的方式确定片区开发建设和施工单位，然后以招商奖励的渠道支付投资成本和加成”的所谓“招商引资”融资模式，被“创新”出来。

按照上节所述的“投资人确信能够获取合理收益”的假设，在招商协议中，必然存在兜底承诺条款，形成固化的财政支出责任，否则，投资人及其金融机构万万不敢投入资金。

同时，建设施工内容与招商引资项目没有必然联系，奖励资金支出无名；而且，当奖励资金额度大于投资额时(这几乎是必然的)，“奖励”的性质显然发生了变化。表现出这仅仅是“借用招商引资名义”的一种过渡性很强的“半成品模式”。

07

“建养一体化”列入违规

国务院办公厅2019年9月23日发布的《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》(国办发[2019]45号)文件中要求，“强化养护资金使用监督管理。……地方各级财政和交通运输主管部门要加强农村公路养护资金使用监管，严禁农村公路建设采用施工方带资的建设—移交（BT）模式，严禁地方以“建养一体化”名义新增隐性债务……”

对于无收益或收益不能覆盖投资的公益性项目，采取“建养一体化”模式，必然涉及使用财政资金用于延期支付固化或相对固化的支出责任，由于收益不足，因此差额部分的保证只能来源于事实上的财政兜底，从而陷入违规举债。

08

“资金池”内“增收支付”不解决合规性问题

专项资金制度是沿用数十年的制度，其本身合规性很好，但它仍然属于财政领域的资金使用范畴，将其用于违规举债还款来源，仍然是违规行为。还有一些开发模式中，规定了以“合作区域财政增收额度(的一定比例)作为支付资金来源”的情形，即常说的“有增收支付，无增收不支付”，意图借助“支付责任的不确定性”绕开“触及违规举债所需的确定性”。但是，这种支出责任实质可以视为一种“有条件负债”or“或有负债”，属于“或有的违规举债”。

在无运营无绩效、仅针对既往工程无其他对价、符合财政增收即无条件支付的情形下，等同于“附财政增收条件的BT模式”，仍属于违规举债。所谓的“财政不增收即不支付”的逻辑，类似于“地球爆炸就放假；宇宙重启就休息”的命题。现实当中，如果在财政没有增收的情况下，也没有能力支付，那么这种假设条件，实质上是一种无效条件。

09

定向的土地资源补偿

违反土地出让的相关管理规定，针对建设工程项目投资等，采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件，而违反招拍挂的相关规定的模式，除轨交项目以外的大多数情形，都属于违规行为。

做好2023年地方政府隐性债务防范化解工作

要高效统筹发展与安全，做好严控、夯基、压降、监管、转型、防范等工作，在高质量发展中动态解决债务问题。

一是严控新增隐性债务。

坚持“开正门、堵旁门”，形成有效闭环制度管理。结合各地发展需求、综合财力、债务风险等因素，合理测算分地区债务限额，精准控制高风险地区新增地方政府债务限额。压实地方责任，从融资的需求端和供给端双向发力、联动监管，强化金融机构监管和窗口指导，阻断违法融资和高息融资路径，严禁以任何方式新增隐性债务，上新项目、铺新摊子。

二是夯实地方偿债基础。

深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。探索资产证券化、基础设施REITs项目等市场化盘活方式，建立行政事业单位公物仓制度，实现闲置和低效资产调剂使用、共享共用机制。做精土地供给文章，发挥土地规划先导作用与利用一体化推进，加大重点区域投资强度，完善区域承载功能，引导优势产业集群发展，有效提升土地利用价值。

三是压降隐性债务规模。

加大存量隐性债务处置力度，探索建立地区化债奖励补偿机制，全面优化债务期限结构，着力化解“非标”隐性债务。同时，完善市场化风险缓释增信措施，指导金融机构不抽贷、不停贷、减息置换存量债务，支持债务重组。特别是要把握好力度和节奏，以时间换空间，不断压降高息债务和短期债务占比，降低利息负担，实现存量债务不断链，有序缓释债务风险，避免发生处置风险的风险。

四是深化协同监管力度。

完善常态化协同监管，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，建立统一的长效监管制度框架，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，深入运用“互联网+监管”、大数据等技术手段，形成监管合力、提高监管成效。

五是加快融资平台转型。

从解决基础性问题入手，对地方融资平台公司进行市场化改造，坚决防止地方国有企业事业单位“平台化”。建立现代企业制度，规范法人治理结构，在对融资平台公司业务分类管理、分账核算的基础上，逐步剥离政府投融资功能，推动融资平台分类转型发展、专业化重组整合，形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，不断提升国有资本运营效率。

六是防范风险交织传递。

坚持系统观念，高度警惕行业、金融等领域风险向财政转移聚集。着力提高专项债券的项目储备、发行质量，加强项目投后绩效管理，避免专项债券资金闲置浪费、挪作他用或项目整体收益偏低导致专项债变成事实上的一般债。