生态环境导向的开发模式（EOD模式）试点项目分析及案例

生态环境导向的开发模式（EOD模式）试点项目分析及案例

在我国经济发展与环境污染之间矛盾日益凸显的背景下，环境部从2018年开始提出EOD模式的倡议，此后，多部委陆续出台EOD相关政策文件。生态环境导向的开发（EOD）模式是指，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

2020年9月，生态环境部、国家发改委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，开启了EOD模式的试点工作。截至目前，共征集批准了两批94个试点。针对已经公布的两批EOD模式试点项目，本文从地区分布、开发内容、投资额度和落地情况作出简要分析。

一、试点项目

（一）地区分布

从地区分布看，27个省/直辖市申报了试点项目，其中，华东地区试点项目数量最多，涉及27个项目，占比28.72%；西北地区涉及16个项目，占比17.02%；西南地区涉及13个项目，占比13.83%；华北和华中地区均涉及11个项目，占比11.7%；华南地区涉及10个项目，占比10.64%；最后是东北地区，涉及6个项目，占比6.38%。具体各省/直辖市数量分布如图1-1所示。

图1-1两批E0D试点项目地区分布

从申报批次看，首批EOD试点项目中，华东地区涉及数量最多，为13个，在36个试点项目中占比36.11%，东北、西北地区涉及数量最少，均只有2个，在36个试点项目中占比5.89%；第二批EOD试点项目中，西北、东北地区有明显侧重，与首批试点项目所占比重相比，增幅显示为正，其中西北地区涉及项目数量同华东地区，有14个，在58个试点项目中占比最高，为24.14%。

表1-1两批EOD试点项目地区分布数量对比

（二）开发内容

1.生态环境治理

通过对94个EOD试点项目生态开发内容的梳理发现，目前试点项目生态开发内容在生态保护修复、水生态环境保护、农业农村污染治理、固废处理及资源综合利用和土壤污染防治5个方面均有分布，其中以生态保护修复和水生态环境保护为开发内容申报EOD试点的项目有75个，占较大比重，合计占比79.79%。

图1-2两批EOD试点项目开发模式（单位：个）

在以水生态环境保护为开发内容的项目中，多涉及长江中游水环境治理及生态修复、流域生态环境治理、河道综合整治及两岸配套提升、河湖清淤扩容、污水处理设施与配套管网建设改造等内容；以生态保护修复为开发内容的项目中，则主要会涉及到山水林田湖草沙冰一体化保护和修复、沙漠综合治理、矿业资源综合整治、矿山修复、区域生态污染防治等内容。除此之外，农业农村垃圾治理、农业废弃物综合利用、农村人居环境治理、盐碱地改造、固体废物防治等也是常见的开发内容。

2.产业导入

对于EOD项目来说，其区别于传统基础设施项目最为明显的特征是在于环境效益和经济效益的结合，从而实现项目投入与产出的平衡。因此EOD项目所关联的产业需要契合当地社会经济发展和生态环境治理的实际需要，且有良好的项目收益作为支撑。目前，EOD关联产业常见类型大致有3种，分别是：（1）生态产业开发项目：文旅观光、医疗康养、特色农林种植加工等；（2）新能源绿色产业开发项目：风光氢储、风电环保、光伏、绿色建材等；（3）高新技术产业开发项目：环保装备高端制造、智能网联汽车、金融碳交易、数字经济等。

（三）投资额度

通过对两批94个EOD试点项目公开资料的查阅，目前已知投资额度的项目有70个，总投资额为4420.17亿元。投资额在50亿元以下和50亿元以上，100亿元以下的项目数量分布较多，共计59个，占已调查项目的85.13%，其中，“韶关市曲江区生态环境导向的煤矸石综合利用项目”投资额最小，为3亿元；而投资额在200亿元以上的项目仅有3个，分别是：“重庆市经济开发区生态环境导向的开发项目”（390亿元）、“涪江遂宁主城区段环境综合整治与城乡一体化融合开发项目”（368亿元）和“莆田市木兰溪绶溪片区生态环境导向的开发项目”（210亿元）。

图1-3 EOD试点项目投资额分布

（四）落地情况

在94个EOD试点项目中，通过公开资料能查询到项目承建单位、招投标信息、签署战略合作协议或已开工建设的项目合计有63个，在两批试点项目总数的占比为67.02%，并且大多数EOD试点项目的承建单位都是央企或者地方国企，据统计，涉及央企16家（中交集团、中建一局、中化学、中电建、葛洲坝集团、中铁建等）、地方国企30家，合计46家，占已开工建设项目总数的73.01%。除此之外，在已确定中标单位的15个项目中，有10个项目是以联合体方式中标。

图1-4 已落地EOD项目承建单位性质分布

二、案例分析

本文以“马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目”为例，从项目背景、项目内容、项目运作等方面进行简要介绍。

（一）项目背景

马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目为国家首批入选生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目名单的36个试点项目之一。

马鞍山市是全国七大铁矿区之一，向山地区是马鞍山铁矿资源的集中地，但因过度开采导致向山地区矿产资源逐渐枯竭，城市转型发展迫在眉睫。为着力解决马鞍山城市门户、两河源头向山地区资源枯竭、生态失衡、环境污染、基础设施配套落后、人居环境差等问题。依托于向山地区生态环境综合治理EOD试点项目的实施，加快资源型城市转型步伐，进一步将马鞍山打造为长江经济带的资源型城市转型的先行区和示范区。

（二）项目内容

项目位于安徽省马鞍山市雨山区向山镇，占地面积63.6平方千米，总投资约82.7亿元，其中“EPC+产业导入”阶段总投资47.8亿元。采用特许经营模式进行运作，经营期限30年（建设期3年，运营期27年）。项目建设围绕生态修复和产业配套两方面内容展开。针对向山地区矿山修复、基础设施配套提升、人居环境整治等生态保护治理需求，通过采取“矿山治理+特种经济林一二三产融合”的模式，提升交通、绿化、教育等要素资源，加快对接产业导入，推动节能环保、智能制造、生态农业、文化旅游、运动休闲等新型产业发展，形成生态环境与产业关联联动良性循环。

表2-1 马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目建设内容

（三）项目运作

马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目由马鞍山市人民政府授权马鞍山市雨山区人民政府为本项目实施机构，项目采取两阶段招标方式操作，项目第一阶段由雨山区人民政府通过竞争性程序选择马鞍山市两山绿色生态环境建设有限公司作为本项目的特许经营者，负责向山EOD项目的投融资、建设和运营。项目第二阶段由特许经营者作为招标人以EPC+产业导入方式确定项目的总承包单位。其中，一标段中标人为：中化学建设投资集团有限公司联合体；二标段中标人为：中铁市政环境建设有限公司联合体。

图2-1马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目交易结构图

资金筹措上，马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目的资本金占总投资的20%，马鞍山市国有资管理委员会代表政府出资50%，其余资本金主要为国家绿色发展基金出资组建合伙企业增资两山公司。项目融资方面，该项目已获中国农业发展银行安徽省分行提供10亿元贷款。专项债方面，发行约占总投资22%的政府专项债。省财政厅每年投入长江经济带专项引导资金以及省级山水林田湖草项目基金，用于支持项目建设。

未来收益来源上，该项目将主要通过运营收入反哺生态修复投入。运营收入主要包括：产业运营收入、碳汇交易收入、资源再利用收入等。

1.产业运营收入：项目建成后，社会资本方（投资人）根据马鞍山向山镇总体发展规划，通过特许经营进行适当产业导入，培育特色农业、商业综合体、康养、文旅以及新能源等产业，获得文旅经营、停车场收费等产业运营收入。

2.碳汇交易收入：EOD项目与国家“双碳”战略相契合，马鞍山向山镇通过积极推进森林城市建设、乡村绿化美化，将生态环境治理与林业碳汇项目相结合，充分挖掘林业“碳库”价值，多形式多途径推动林业增绿增汇。

3.资源再利用收入：在马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目建设治理过程当中产生的如：一般工业固废填埋、废弃矿山资源利用、土地整理等可再利用资源，可通过市场化的方式进行交易，获得合理收益。

（四）项目成效

自2021年7月开工以来，已经有部分项目竣工，特别一些是广场、公园地改造、翻修使整体布局规划更加合理，绿化环境也有明显改善。

未来马鞍山向山镇将在全面推进生态修复的同时，积极推动生态环境资源化、产业经济绿色化，通过创新机制和项目运作模式，不断提升环保产业可持续发展能力。以马鞍山向山治理EOD项目为导向，在产业布局方面，整合三个产业圈层，一产方面积极培育特色农业，发展现代园艺、特色林果、绿色蔬菜等，形成区域特色明显、附加值高的主导产品和产业；二产方面规划向山镇工业主要以生态修复、大健康与生物科技等绿色新经济产业为主，并融入符合“双碳目标”的新能源产业；三产方面积极开发以矿山开采为主题的文化旅游业、商贸服务等，构建向山EOD生态产业圈，将向山地区打造成为全国EOD绿色转型发展的“马鞍山示范”；安徽的“杭嘉湖”、长三角的“白菜心”的向山样板，构筑向山地区“村庄集聚美丽、环境宜居宜业、矿区生态修复、产业融合发展”的生态文明新格局。

附录：已落地EOD项目详细列表